一
前言
行政协议，是行政机关为实现行政管理或公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。作为现代政府实施行政管理活动的新方式，在目前社会服务行政、给付行政的发展理念的影响下，行政协议已经被广泛运用于行政机关的各项行政管理活动，对社会经济发展产生重要影响。然而，随着行政协议的广泛应用，其引发的纠纷也日益频繁，其中行政协议效力存在瑕疵便是实践中一个较为典型的问题。
根据《行政诉讼法》第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的”以及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议”的规定，行政协议可撤销的情形包括胁迫、欺诈、重大误解、显失公平以及主要证据不足、适用法律、法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权和行政协议内容明显不当。那么当行政协议效力存在瑕疵时，行政机关是否有权单方作出撤销行政协议的决定，以及该撤销权如何行使，成为了行政机关在处理行政协议时需要考虑的重要问题。本文将结合司法裁判观点以及律师实务经验，对行政协议效力存在瑕疵的情形下行政机关行使撤销权的法律基础以及实体和程序要求。
二
从司法裁判观点的角度，分析行政机关对行政协议单方撤销权的法律基础以及需要遵循的实体条件及程序规则。
01
行政机关基于政府行政管理的法定职权及优势地位，有权单方作出撤销行政协议的决定。
【案例名称】王春赞诉厦门市海沧区人民政府行政决定案
【案号】（2020）闽行终359号
【基本案情】2013年，王春赞与厦门市海沧区东孚镇人民政府等签订《补偿安置协议书》，依据该协议，王春赞将其一套房屋交由政府征收，并获得位于厦门市海沧区的一套安置房，同时需补交一定款项。在协议签订及履行过程中，王春赞提交了杏集建（96）字第532号《集体土地建设用地使用证》作为其房屋权属证明。然而，2015年，该土地使用证被法院撤销。2017年至2018年间，厦门东孚房屋征迁服务有限公司及厦门市海沧区人民政府东孚街道办事处先后提起民事诉讼，要求王春赞返还安置房及支付占用费，均被法院以纠纷属于行政法律和法规规范的范围为由驳回起诉。2019年，厦门市海沧区人民政府作出《行政决定书》认为，《补偿安置协议书》签署的基础系王春赞持有该被拆迁房屋杏集建（96）字第532号《集体土地建设用地使用证》之权属证书。现该土地权属证书已被撤销，原订立协议的基础事实已经不复存在，据此签署的征收补偿安置协议书缺乏根据，因此决定撤销《补偿安置协议书》，并要求厦门东孚房屋征迁服务有限公司向王春赞返还已收取的购房款，同时要求王春赞在规定期限内交还安置房。王春赞不服该《行政决定书》，遂向法院提起行政诉讼。
【法院裁判观点】法院认为，《补偿安置协议书》系行政机关为了维护与增进公共利益实现行政管理目的，与相对人协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，应属行政协议。本案的争议焦点为：海沧区政府能否基于基础法律关系丧失，单方以行政决定的形式，撤销已履行完毕的行政协议。案涉协议依约履行之后，由于王春赞原持有的杏集建（96）字第532号土地权属证书被生效判决依法撤销，导致案涉行政协议订立的基础事实丧失，该协议的履行已实际损害到了国家利益和社会公共利益。东孚镇政府、东孚房屋征迁公司相继提起民事诉讼，人民法院均以应属行政诉讼法调整范围为由裁定驳回起诉。鉴于此，海沧区政府基于政府行政管理的法定职权及优势地位，主动跟进监督、纠错，单方以决定形式撤销案涉行政协议，系履行行政管理职权的具体体现，并无不当。讼争双方对杏集建（96）字第532号土地权属证书所载内容错误及被撤销的基本事实均无异议。上诉人认为其在他址建设案涉房屋的土地，亦属合法取得，亦应获得补偿，应通过法律途径经确权之后再行主张。讼争双方对上诉人实际建有案涉房屋的基本事实无异议，且海沧区政府针对案涉被拆除房屋的补偿，已另行作出行政补偿决定，若上诉人对补偿内容不服，亦应另案处理，不属本案审查范围。
【律师提示】根据我国现行法律及司法解释规定，行政协议属于行政法律和法规规范的范围，因行政协议产生的纠纷不应作为民事案件处理。然而，由于我国行政诉讼中的被告恒定原则，行政机关无法作为原告提起行政诉讼，因此在行政协议存在效力瑕疵，行政机关不得提起民事诉讼和行政诉讼的情况下，行政机关可考虑采取作出行政决定的方式撤销行政协议。本案中海沧区政府一开始提起民事诉讼被法院驳回，后作出行政决定撤销涉案行政协议，最终获得法院裁判支持。
02
行政机关基于行政优益权撤销行政协议时，应出于维护国家利益或社会公共利益的需要，并遵循诚实信用原则及比例原则。
【案件名称】周鸿二与海口市美兰区房屋征收局撤销行政协议一案
【案号】（2023）琼0106行初81号
【基本案情】2015年12月，海口市美兰区政府决定对下洋瓦灶片区实施房屋征收，公布了详细的征收补偿方案。该方案第十一条明确规定：“被征收人在征收范围内无住房，且只有唯一一宗空地的，按土地面积1：1.2的比例提供房源，最大房源面积不超过210平方米。被征收人在征收范围内已有住房的，对未
