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保信观点 | 派出机构能否成为政府信息公开的主体？
发布时间：2021-05-20
派出机构，是行政机关为实现对某一行政事务或某区域内行政事务的管理而设立的行政组织。现实中，常见的派出机构除了派出所、工商所、税务所、司法所等以外，还包括其他行政机关设立的自然资源局分局、环保局分局等机构。而实践中，如派出机构在履行行政管理职能过程中制作或者获取了政府信息，则是否应由该派出机构作为政府信息公开的主体？对此，笔者将从两个案例对此进行简要的分析。01.派出机构依照法律、法规对外以自己名义履行行政管理职能的，可以由该派出机构作为政府信息公开的主体。（一）案情回顾
2019年7月18日，田芳向北京市公安局提出政府信息公开申请，要求获取“2006年1月1日至2019年1月1日有关田芳及孩子孙盈知个人户籍档案迁移的全部相关信息、经办人及其他手续”。北京市公安局于当日受理，并出具《登记回执》。后北京市公安局作出第226号告知书，内容为：“经查，个人户籍档案在公民户口登记地派出所存档，市公安局人口管理的职能部门不留存个人户籍档案。北京市公安局下设的西城分局等16个分局均设立有独立的政府信息公开接待室，故你申请的信息请向户口登记地派出所所属的公安分局申请。”因田芳不服前述答复，遂向人民北京市东城区人民法院提起诉讼。（二）裁判要旨
本案中，田芳向北京市公安局申请公开的政府信息，但根据《中华人民共和国户口登记条例》第三条第二款规定，乡、镇人民委员会和公安派出所为户口登记机关，故北京市公安局并非上述信息的法定制作主体。另，在案证据不能证明市公安局从公民、法人、其他组织或其他行政机关处获取了上述信息，相关法律法规也并未规定市公安局具有保存上述信息的法定职责。故市公安局对田芳作出第226号告知书，告知田芳市向户口登记地派出所所属公安分局申请公开相关信息，并无不当。02.派出机构不是法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，不能作为政府信息公开的主体。案例二：陕西大正电气集团有限公司与陕西省西安市雁塔区人民政府信息公开案（一）案情回顾
2015年11月2日，大正公司分别向雁塔区政府和鱼化管委会邮寄了《政府信息公开申请书》，请求公开有关鱼化工业园一期开发用地涉及房屋拆迁的政府信息。2015年11月4日，邮局以“拒收退回”为由将寄往鱼化管委会的快递退回大正公司。2015年12月9日，雁塔区政府向大正公司邮寄送达了〔2015〕第39号《西安市雁塔区政府信息公开申请告知书》，告知大正公司可向鱼化管委会申请公开涉案政府信息。（二）裁判要旨
本案中，鱼化管委会根据《中共西安市雁塔区委、西安市雁塔区人民政府关于印发〈西安市雁塔区政府机构改革实施方案〉的通知》（雁发〔2010〕2号）文件成立，《西安市雁塔区鱼化工业园管理委员会职能配置内设机构和人员编制规定》又对鱼化管委会的职责作出明确规定：“西安市雁塔区鱼化工业管理委员会是承担鱼化工业园区开发建设的区政府派出机构”，“代表区政府在工业园区规划区域内实行封闭式管理，即实行统一领导，统一开发，统一管理”。由上述可知，鱼化管委会是雁塔区政府的派出机构，代表雁塔区政府在鱼化工业园内行使公共事务的管理权。因鱼化管委会不是法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，虽然涉案信息是鱼化管委会在履行职责过程中制作和保存，但其不是《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的信息公开的主体，本案信息公开的主体应是鱼化管委会在履行职责过程中代表的雁塔区政府。从上述两个案件中可以看出，派出机构能否成为信息公开的主体，必需分不同的情形予以讨论。在本文的案例一中，户口登记地派出所所属公安分局之所以能够成为信息公开的主体，是因为该派出机构经《中华人民共和国户口登记条例》（发文机关为：全国人大常委会）这一法律的授权，有权自己名义履行行政管理职能。而在案例二中，西安市雁塔区鱼化工业管理委员会是根据《中共西安市雁塔区委、西安市雁塔区人民政府关于印发〈西安市雁塔区政府机构改革实施方案〉的通知》成立的派出机构，其职权的来源是经“规范性文件”的授权而非经“法律、法规”的授权。据此，西安市雁塔区鱼化工业管理委员会不可成为本案件中信息公开的主体。笔者认为，判断派出机构能否成为政府信息公开的主体，必须同时符合两个条件：第一，派出机构经法律、法规授权对外以自己名义履行行政管理职能。
《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第二款规定：“行政机关设立的派出机构、内设机构依照法律、法规对外以自己名义履行行政管理职能的，可以由该派出机构、内设机构负责与所履行行政管理职能有关的政府信息公开工作。”派出机构是行政机关的组成部分，其只有在获法律、法规授权的情况下，才能具有政府信息公开的主体资格。否则，只能由设立派出机构的行政机关作为政府信息公开的主体。第二，派出机构已制作或者获取政府信息。
判断派出机构是否能够成为政府信息的公开主体，必须要以其制作或者获取政府信息为前提。若派出机构未制作或者获取政府信息，即使其具有信息公开主体的资格，也需要根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条的规定，按照实际情况依法向申请人作出答复。
