国家的征收补偿行为的本质是国家对因征收行为而丧失合法所有物的公民所进行的补偿。因此征收补偿的对象一般也是合法的不动产权人。同时，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿”的规定，笔者可以就此提出判断土地及地上建筑物是否给予补偿的两点根据，即一是享有权属，二是建造合法。

在“张士凤诉单县人民政府二审案”[案号：（2019）鲁行终1437号]中，二审法院阐明：“涉案征收决定是针对片区内对国有土地享有合法使用权及对国有土地上房屋拥有合法所有权的人，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明，本案涉案国有土地使用权登记在姬志兰名下，上诉人没有提供办理不动产变更或转让登记的手续，亦未取得国有土地使用权证书，故上诉人无证据证明其与被诉征收决定存在法律上的利害关系，原审法院根据行政诉讼法及司法解释的相关规定，依法驳回张士凤的起诉并无不当”，也就是说，不动产权属证书作为证明享有土地使用权的关键证据，在缺乏不动产权属证书时（也就是无证土地），往往不被认定为土地使用权人。

无独有偶，在“南昌顺亿织造服装有限公司与江西省南昌县人民政府城乡建设行政管理：房屋拆迁管理（拆迁）行政案”[案号：（2018）最高法行申8638号]中，二审法院亦同样认为没有办理土地使用权证的，也就无法证明其土地使用权人身份，“顺亿公司并未与土地出让部门签订土地使用权出让合同，未按约定缴纳相关土地出让金，也未取得国有土地使用权证，只是与大洲村委会签订了《征收土地协议书》，并累计支付了土地费用41万元（其中含打围墙款10万元）给大洲村委会等。故该公司称其为涉案土地使用权人之主张不能成立。”

又如“梁益强与中山市民众镇人民政府、中山市土地房屋征收管理办公室、其他行政管理行政一审案”[案号：（2019）粤2071行初2052号]中，审理法院认为“涉案的884.3平方米不在梁益强的中府国用（2003）第080358号国有土地使用证的用地范围之内，目前没有不动产登记档案资料……梁益强并未向本院提交《土地使用权合同权益转让书》中载明的‘合同附件附图’，无法确认约定转让‘面积约30.21亩’土地的四至范围，也就无法核实涉案的884.3平方米土地是否在《土地使用权合同权益转让书》约定转让的‘面积约30.21亩’土地范围之内。故梁益强仅凭《土地使用权合同权益转让书》来主张其对涉案的884.3平方米土地享有合法使用权属，依据不足，本院不予支持”，据此，审理法院驳回了梁益强对该884.3平方米土地的补偿要求。

在“梁炳光与中山市港口镇人民政府乡政府行政二审案”[案号：（2020）粤20行终54号]中，二审法院阐明：“梁炳光主张该房屋为其建设的房屋，但是不能提供房屋的建设许可等合法的建设证明，合法的建筑应当由建设规划许可、施工许可及验收证明支撑其合法性，而不是没有被登记为违法建筑就推定为合法建筑，由此，对于梁炳光主张该房屋为合法建筑的意见，本院不予采纳”。

又如“吴耀坤与中山市港口镇人民政府乡政府行政二审案”[案号：（2019）粤20行终1506号]中二审法院认为“吴耀坤亦未取得相关建设工程规划许可，涉案两层框架结构的房屋未取得用地批准文件，也未取得建设工程规划许可，更未领取任何权属证书，原审法院认定其属于违章建筑符合法律规定。港口镇政府虽然违反法律规定，违法实施了强制拆除行为，但其行为并未给吴耀坤的合法权益造成损失，原审法院据此驳回吴耀坤房屋价值损失1776330元的赔偿请求，符合法律规定，本院依法予以维持”。

再如“梁鉴兴、清远市清城区源潭镇人民政府城乡建设行政管理：房屋拆迁管理（拆迁）二审案”[案号：（2016）粤18行终133号]一审法院明确说明：“根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定，对拆除违法建筑是不予补偿的。因此，原告请求赔偿被拆的在建房屋损失，旧养殖场被拆除破坏损失、财物损失、精神伤害及有关诉讼费用共30万元的诉讼请求，没有法律依据，本院不予支持”，二审法院亦再次强调：“至于赔偿问题，由于强制拆除的房屋属于违建，不受法律保护，据此，不应赔偿”。

综上所述，在一般情况下，在缺乏土地使用权证的情况下，很难认定被征收的土地及地上房产属于被征收人合法所有，也就很难获得补偿。

但是，如果对无证土地及建筑的成因一概不问，一律将无证土地及建筑定为不能给予补偿的违章建筑又未免有失公允。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条，即便未经登记的不动产，如能被认定为合法建筑的，尚有被补偿的机会。

《中华人民共和国城市规划法》于1990年4月1日施行，但在《中华人民共和国城市规划法》正式施行之前，城镇范围内的房屋建造缺乏法律适用，导致房屋建造者在房屋建造完成之后未能登记，亦未能取得房产档案和房产登记证书等。

在“许水云诉金华市婺城区人民政府房屋行政强制及行政赔偿案”[案号：（2017）最高法行再101号]中，对于许水云的这类建造于1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》施行前未依法办理相关建设手续、也未取得房屋所有权证的历史老房，最高人民法院认为：“对此类未经登记的房屋，应综合考虑建造历史、使用现状、当地土地利用规划以及有关用地政策等因素，依法进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿”。

又如，在“辽宁省沈阳市浑南区人民政府、金淑艳再审案”[案号：（2020）最高法行申4319号]中，最高人民法院亦论述道：“征收范围内的房屋往往情况复杂，尤其是城中村或旧城区，存在大量因历史原因未依法办理产权登记或者未依法办理审批许可手续的建筑，对于此类建筑，政府应当组织有关部门依法进行调查、认定和处理”也就是说，由于历史原因造成的无证土地及建筑，有关部门在判断是否应当进行赔偿时，应当还要考虑其中的历史因素。

再如，“辽宁省沈阳市于洪区人民政府、潘玉民再审案”[案号：（2019）最高法行申7904号]中，潘玉民从沙岭信用社合法购买的建成于1976年的原为乡镇人民政府的办公用房。最高人民法院认为：“二审法院认定沙岭街道办事处出具的《证明》证实案涉无产籍房屋建成于1976年，原为乡镇人民政府的办公用房，亦系潘玉民从沙岭信用社合法购买，没有办理房屋产权证有其历史原因。在于洪区政府没有提交充分证据证明其为违法建筑的情形下，不宜认定为违法建筑”，该案例再次说明，建筑只有在符合城市规划的情况下才会被认定为合法建筑，但是因为建筑物可能建成于《中华人民共和国城市规划法》施行之前，房屋建造者不可能齐备《中华人民共和国城市规划法》施行之后所要求的报建手续。对于此种因法律法规发生重大变化而造成档案资料欠缺的历史问题建筑，相关部门不宜将这类建筑认定为违法建筑。

而对于在《中华人民共和国城市规划法》施行之后且《中华人民共和国城乡规划法》施行之前的农村建造行为，依据的是《中华人民共和国土地管理法》的相关规定。在目前司法实践中，即便建造者未办理土地使用权证和房屋不动产权证，但只要建造者依据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定履行了相应的审批手续，农村建房仍应当认定为合法。

如“李书河与揭西县大溪镇人民政府城市规划管理（规划）行政二审案”[案号：（2020）粤52行终8号]中，二审法院揭阳市中级人民法院在论述涉案房屋是否属于“违法建筑”时就认为：“1987年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第三十八条规定，农村居民建住宅，使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。本案中，上诉人主张案涉土地系其于1994年向大溪镇井新村委会申请的宅基地，并提供2013年2月26日大溪镇井新村委会出具的《证明》……但上诉人未能提供案涉土地及房屋建设的合法审批手续，况且井新村委会出具的《证明》内容不但与上诉人的主张不符，而且被井新村委会于2019年7月8日出具的《情况说明》所否认。显然，上诉人提交的证据不足以证明案涉房屋是合法的、经审批的建筑，应承担举证不能的法律后果”。

又如，在“马健伟、天津市东丽区人民政府军粮城街道办事处城乡建设行政管理：房屋拆迁管理（拆迁）二审案中”[案号：（2021）津03行终13号]中，二审法院亦认为：“涉案房屋系集体土地上房屋，上诉人自述涉案房屋建设于2006年，即使该陈述属实，依据当时生效的《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，建设行为仍应获得审批。上诉人建造房屋时未能获得审批，违法状态持续至今，系违法建设”。

所以，建成在《中华人民共和国城乡规划法》施行前的农村建筑物，建造者仍需出具已经依据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定进行审批的证据，以佐证建造行为合法。

所谓信赖利益，是指房屋所有权人虽未取得土地使用权证或房屋不动产权证，但在房屋建造者的建造过程中，相关部门对房屋建造者的建造行为出具了规划要点或建设工程规划许可证等材料，对房屋建造者的行为给予了许可的意思表示。因房屋建造者对相关部门的批准建造行为存在合理信赖，并因此认为其所实施的建造行为合法且能够因此获得合法建筑物，所以，对于此信赖利益，相关部门应当予以保护。

在“滨州群蓝宝商贸有限公司与滨州市规划局、滨州市滨城区人民政府行政强制二审案”[案号：（2014）鲁行终字第39号]中，山东省高级人民法院认为：“虽然上诉人群蓝宝公司至强拆前一直未办理涉案土地的审批、规划、建设等相关手续，但市规划局于2005年9月22日出具了滨规函（2005）481号《关于群蓝宝公司服装加工项目的选址意见》，同意其选址意见，且群蓝宝公司与滨城区梁才街道办事处签订《征用土地补偿协议》征地49.5867亩（即涉案土地）后，才从事服装加工和产品出口的项目。基于信赖利益的保护，滨城区政府应当给予群蓝宝公司适当赔偿”。

又如“湖南省湘潭市广湘中电电工专用设备有限公司、湖南省湘潭市雨湖区人民政府再审案”[案号：（2020）最高法行申13015号]中，最高人民法院认为：“本案中，广湘公司未依照法定程序取得国土、建设规划部门的审批，更未依法办理产权登记，不能认定涉案厂房已转化为合法建筑。但是，涉案厂房在建设和使用过程中，取得了土地所有人村委会同意，也得到有关部门的认可和支持。广湘公司基于对政府相关部门的信赖对涉案厂房的建设使用所作的相应投入，依法应予合理补偿”。

总的来说，对于因历史原因而造成的既定事实，征收机关需要考虑产权人是依据在相关制度法规出台前的既定规则进行开发建设的历史事实，并且考虑到被征收人对这种既定规则具有相当的信赖利益。另一方面是相关制度法规出台之后，因制度的不完善而存在的报建手续瑕疵，但在当时的情况下相关部门仍旧就该建设行为进行了许可，在此情况下，被征收人也就对该行政许可行为有了信赖利益。

根据上述分析，我们对无证土地及建筑是否应当赔偿的问题有了大致的了解，接下来笔者对前述特殊背景下的无证土地及建筑的征收补偿问题作进一步分析。

首先，根据最高院的判例，对于属于合法建筑的建筑物，可按照市场评估价格和征收补偿方案确定的补偿项目和标准来进行补偿。在“梁文龙、广西壮族自治区贵港市港北区人民政府城乡建设行政管理：房屋拆迁管理（拆迁）再审案”[案号：（2018）最高法行申5424号]中，因历史原因，梁文龙虽通过合法交易，获得涉案土地权益，但因未办理土地使用权变更登记，梁文龙对涉案土地及房屋缺乏相应权属证明，但转让人均认可该转让行为，因此可以认定梁文龙对涉案土地及地上建筑物享有权属，为合法建筑。据此，最高人民法院认可二审法院以按市场评估价格和征收补偿方案确定的补偿项目和标准，依法判决港北区政府赔偿梁文龙房屋、装修费、搬迁费、临时安置费等共计817203元的判决结果。

也就是说，根据前述《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条的规定，只要有充分证据证明被征收人对被征收的不动产享有权属的，即可按照有证的土地及建筑物进行补偿。

虽然根据不动产物权登记制度，未经登记的不动产物权不具有物权效力，其土地占有人和建筑物的建设者也就无法获得所有权，也就不可能在发生征收行为时依据相关规定获得补偿。但是由于不动产未经登记的情况多样，存在诸如历史原因、相关法律实施时间较晚、相关部门批准了建设行为以及其他非土地占有人或建筑物建设者所能控制的因素，因此无法一概而论地将所有无证土地和建筑排除出可补偿的范围。相关部门应当在综合考虑建造历史、使用现状、当地土地利用规划以及有关用地政策等因素的情况下，依法对相关无证土地和建筑进行调查、认定和处理。