自上世纪90年代以来，有大量外来投资者在广东通过租赁村集体土地兴办企业，带动村镇民营经济蓬勃发展。为了吸引投资，村集体往往以长租形式向投资者提供集体建设用地使用权，因此存在大量租赁期限超过二十年的租赁合同。

集体建设用地使用权租赁合同期限超过二十年部分有效与否，一直以来是受到广泛关注的法律问题，尤其是在三旧改造中，因为需要面对大量村镇企业的搬迁和腾挪，合同效力将直接影响改造的方案及实施难度。本文将结合集体建设用地相关法律法规、政策和裁判观点，对集体建设用地租赁合同的法定最长有效期限进行探讨。

1、法律规定

《合同法》第二百一十四条第一款和《民法典》第七百零五条第一款均规定：租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。（《合同法》已失效，《民法典》自2021年1月1日起施行）

《物权法》第一百五十一条规定：集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。（《物权法》已失效）

《民法典》第三百六十一条规定：集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理的法律规定办理。

现行《土地管理法》第六十三条第四款规定：集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。（2020年1月1日起实施）

1998年修订版和2004年修订版《土地管理法》第六十三条均规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。

2、行政法规

现行《土地管理法实施条例》第四十三条第二款规定：集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行，法律、行政法规另有规定的除外。（2020年9月1日起实施）

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定：　土地使用权出让最高年限按下列用途确定：(一)居住用地七十年；(二)工业用地五十年；(三)教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；

(四)商业、旅游、娱乐用地四十年；(五)综合或者其他用地五十年。

3、部门规章和地方性法规

《国土资源部关于印发<规范国有土地租赁若干意见>的通知》（国土资发〔1999〕222号）第四条规定：国有土地租赁可以根据具体情况实行短期租赁和长期租赁。对短期使用或用于修建临时建筑物的土地，应实行短期租赁，短期租赁年限一般不超过5年；对需要进行地上建筑物、构筑物建设后长期使用的土地，应实行长期租赁，具体租赁期限由租赁合同约定，但最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年期。

《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第十三条第二款规定：集体建设用地使用权出让、出租的最高年限，不得超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限。（2005年10月1日起施行）

对于上述我国关于集体建设用地使用权租赁期限的相关法律法规进行分析，可知：

虽然《合同法》和《民法典》合同编均规定“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。”，但该规定属于一般法，不是针对集体建设用地租赁的特殊规定。而《物权法》和《民法典》均明确规定集体所有的土地作为建设用地应当依照土地管理法律规定办理，但在土地管理法律层级一直未明确规定集体建设用地使用权租赁的最长期限。现行《土地管理法》第六十三条第四款虽规定集体经营性建设用地的出租参照同类用途的国有建设用地执行，但该条条款的表述并不能直接得出集体经营性建设用地最长租赁期限亦参照同类用途的国有建设用地最高出让年限执行的结论，且目前国务院亦未根据该条款就集体经营性建设用地出租问题出台具体实施办法。

虽然有部分地方性法规明确了集体建设用地使用权租赁的最长期限，例如《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》明确规定集体建设用地使用权出租的最高年限不得超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限。但这只是地方性规定，并不属于《物权法》第一百五十一条规定的“土地管理法等法律规定”和《民法典》第三百六十一条规定的“土地管理的法律规定”。如果据此认定集体建设用地使用权租赁合同期限超过二十年的部分有效，则不符合《合同法》第二百一十四条第一款和《民法典》第七百零五条第一款的规定，违背了“上位法优于下位法”的适用原则。

鉴于此，各地法院对集体建设用地租赁相关法律法规会不可避免出现理解和适用上的差异。因此对于集体建设用地租赁合同期限超过二十年的部分是否有效这一问题，在司法实践中一直存在争议。

关于集体建设用地使用权租赁合同期限超过二十年部分是否有效的问题，司法实践中存在以下两种观点。

第一种观点认为，集体建设用地使用权租赁合同中期限超过二十年部分无效，理由是《合同法》第二百一十四条第一款（或《民法典》第七百零五条第一款）规定了租赁合同的期限，明确“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效”。集体建设用地使用权租赁合同属于租赁合同，应受此条款规制，因此认定租赁期限超过二十年部分无效。

如在（2020）粤民申10984号广州新诚汽车维修服务有限公司、广州市黄埔区永和街贤江社区居民委员会土地租赁合同纠纷再审案和（2019）粤民申13467号梁日仔、广东省佛山市顺德区大良街红岗股份合作经济社黄岗三小组土地租赁合同纠纷再审案中，广东高院均以此为由认定集体建设用地使用权租赁合同中租赁期限超过二十年部分无效；而中山市中级人民法院在（2020）粤20民终3536号何梅兰、李卫恒、李倩琴等与梁玉华、中山市黄圃镇朗艺塑料厂、中山市黄圃镇新地村民委员会租赁合同纠纷二审案中，同样认定租赁期限超过二十年部分无效。但在以上案例中，法院均未论述为何不适用《土地管理法》第六十三条第四款和《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第十三条第二款关于集体建设用地的出租参照同类用途的国有建设用地执行的特殊规定。

而在持同样观点的（2022）苏02民终479号江苏文汇钢业工程有限公司、惠山区钱桥街道南塘社区居民委员会民事二审案中，无锡市中级人民法院则论述了不能适用前述特殊规定的原因：本案纠纷属于集体土地作为建设用地出租的情形，应适用土地管理的法律规定办理。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条第四款的规定，集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。但目前为止，国务院未出台关于集体建设用地使用权出租方面的具体办法。故在没有特别法的情形下，只能适用普通法的规定。

在此观点下，如果租赁合同签订时间早于《合同法》开始施行的时间，由于当时就租赁合同期限没有法律规定，租赁期限二十年的起算时点应如何认定？在（2021）京03民终14242号闫福成等与北京市顺义区南法信镇刘家河村村民委员会租赁合同纠纷二审案中，北京市第三中级人民法院认为根据根据法不溯及既往原则，应从《合同法》实施之日起计算，超过二十年的部分无效。

第二种观点认为，集体建设用地使用权租赁合同中租赁期限超过二十年，但未超过同类用途国有建设用地出让最高年限的有效，主要理由是《物权法》和《民法典》均规定集体所有的土地作为建设用地应当依照土地管理法等法律规定办理，故适用《土地管理法》第六十三条第四款中关于集体经营性建设用地的出租参照同类用途的国有建设用地执行的特殊规定，不再适用《合同法》和《民法典》中关于租赁合同期限超过二十年部分无效的一般性规定。

在广东省内，由于《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第十三条第二款规定集体建设用地使用权出让、出租的最高年限不得超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限，受该政策影响，广州、佛山、东莞和清远等地市的中级人民法院均有过案例采此观点。

其中，在（2022）粤18民终27号佛冈县××镇××村鱼头村民小组与佛冈县汤塘镇人民政府等土地租赁合同纠纷二审案中，清远市中级人民法院就该观点进行了详细论述，归纳如下：1.虽然国务院未就集体经营性建设用地的出租如何参照同类用途的国有建设用地执行出台具体办法，但农村集体建设土地的出租出让主要通过国家宏观政策调整，构成了该领域的公共秩序，只有当事人的行为违反规章，并导致违背公序良俗，才能认定民事法律行为无效。2.《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定了国有土地的有偿使用方式包括出让、转让、出租和抵押，以及不同用途土地的使用权出让最高年限；《规范国有土地租赁若干意见》第四条对国有土地租赁期限作出规定，是现行有效的关于国有建设用地出租期限的规定；《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》规定集体建设用地使用权出租的最高年限，不得超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限。涉案的《合同书》约定租赁年限共50年，符合上述规章关于集体经营性建设用地租赁期限的规定，佛冈县自然资源局的复函对此也持肯定态度，故涉案《合同书》约定租赁年限应为有效。3.集体经营性建设用地租赁合同虽然可以适用合同法关于租赁合同的一般规定，但鉴于集体建设用地的流转尚处于不断发展完善的过程，涉案合同的标的物具有特殊性，而《民法典》规定集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理的法律规定办理，以条款转介的方式将集体建设用地的流转划归《土地管理法》等法律进行规制。因此，当土地管理法和民法典就集体经营性建设用地的租赁合同有关的问题规定不一致的，应当适用作为特别法的土地管理法的特殊规定。

在（2022）鲁02民终4578号胡保禄、青岛市城阳区夏庄街道寺后社区居民委员会土地租赁合同纠纷二审案中，虽然当地政府未出台集体建设用地流转相关法规，但青岛市中级人民法院同样以《土地管理法》第六十三条第四款中对集体建设用地出租的特殊规定为依据，认定租赁期限未超出同类国有建设用地出让最高年限即为有效，未适用《合同法》中关于租赁期限超过二十年部分无效的一般性规定。

目前广东省高院未就集体建设用地租赁合同期限超过二十年部分是否有效这一问题出具司法指导意见。虽然广东高院曾于2010年12月8日作出《关于集体建设用地使用权租赁期限适用法律问题的批复》（粤高法民一复字[2010]17号），认为如政府或土地主管部门同意农村集体经济组织出租集体建设用地使用权的年限为50年的，法院可认定当事人的租赁合同有效。但批复的观点缺乏法律依据（应严格按照民事法律中关于合同效力的相关规定进行认定，不应以政府部门的意见为准），而且广东高院近年来在这一问题上也未坚持该观点。从案例检索情况来看，广东高院在近年的多个案例中均采取超过二十年部分无效这一司法观点，不再采用批复观点。

笔者同意集体建设用地租赁合同期限超过二十年部分无效的观点，理由如下：

一是法律和行政法规层面未明确规定集体经营性建设用地的出租期限参照同类用途国有土地使用权出让的最高年限执行。在广东省内，目前仅《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》对此有明确规定，但办法的效力位阶低，无法超越作为上位法的《民法典》第七百零五条直接适用。