【案例名称】王春赞诉厦门市海沧区人民政府行政决定案

【案号】（2020）闽行终359号

【基本案情】2013年，王春赞与厦门市海沧区东孚镇人民政府等签订《补偿安置协议书》，依据该协议，王春赞将其一套房屋交由政府征收，并获得位于厦门市海沧区的一套安置房，同时需补交一定款项。在协议签订及履行过程中，王春赞提交了杏集建（96）字第532号《集体土地建设用地使用证》作为其房屋权属证明。然而，2015年，该土地使用证被法院撤销。2017年至2018年间，厦门东孚房屋征迁服务有限公司及厦门市海沧区人民政府东孚街道办事处先后提起民事诉讼，要求王春赞返还安置房及支付占用费，均被法院以纠纷属于行政法律和法规规范的范围为由驳回起诉。2019年，厦门市海沧区人民政府作出《行政决定书》认为，《补偿安置协议书》签署的基础系王春赞持有该被拆迁房屋杏集建（96）字第532号《集体土地建设用地使用证》之权属证书。现该土地权属证书已被撤销，原订立协议的基础事实已经不复存在，据此签署的征收补偿安置协议书缺乏根据，因此决定撤销《补偿安置协议书》，并要求厦门东孚房屋征迁服务有限公司向王春赞返还已收取的购房款，同时要求王春赞在规定期限内交还安置房。王春赞不服该《行政决定书》，遂向法院提起行政诉讼。

【法院裁判观点】法院认为，《补偿安置协议书》系行政机关为了维护与增进公共利益实现行政管理目的，与相对人协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，应属行政协议。本案的争议焦点为：海沧区政府能否基于基础法律关系丧失，单方以行政决定的形式，撤销已履行完毕的行政协议。案涉协议依约履行之后，由于王春赞原持有的杏集建（96）字第532号土地权属证书被生效判决依法撤销，导致案涉行政协议订立的基础事实丧失，该协议的履行已实际损害到了国家利益和社会公共利益。东孚镇政府、东孚房屋征迁公司相继提起民事诉讼，人民法院均以应属行政诉讼法调整范围为由裁定驳回起诉。鉴于此，海沧区政府基于政府行政管理的法定职权及优势地位，主动跟进监督、纠错，单方以决定形式撤销案涉行政协议，系履行行政管理职权的具体体现，并无不当。讼争双方对杏集建（96）字第532号土地权属证书所载内容错误及被撤销的基本事实均无异议。上诉人认为其在他址建设案涉房屋的土地，亦属合法取得，亦应获得补偿，应通过法律途径经确权之后再行主张。讼争双方对上诉人实际建有案涉房屋的基本事实无异议，且海沧区政府针对案涉被拆除房屋的补偿，已另行作出行政补偿决定，若上诉人对补偿内容不服，亦应另案处理，不属本案审查范围。

【律师提示】根据我国现行法律及司法解释规定，行政协议属于行政法律和法规规范的范围，因行政协议产生的纠纷不应作为民事案件处理。然而，由于我国行政诉讼中的被告恒定原则，行政机关无法作为原告提起行政诉讼，因此在行政协议存在效力瑕疵，行政机关不得提起民事诉讼和行政诉讼的情况下，行政机关可考虑采取作出行政决定的方式撤销行政协议。本案中海沧区政府一开始提起民事诉讼被法院驳回，后作出行政决定撤销涉案行政协议，最终获得法院裁判支持。

【案件名称】周鸿二与海口市美兰区房屋征收局撤销行政协议一案

【案号】（2023）琼0106行初81号

【基本案情】2015年12月，海口市美兰区政府决定对下洋瓦灶片区实施房屋征收，公布了详细的征收补偿方案。该方案第十一条明确规定：“被征收人在征收范围内无住房，且只有唯一一宗空地的，按土地面积1：1.2的比例提供房源，最大房源面积不超过210平方米。被征收人在征收范围内已有住房的，对未建住房的空地不予提供房源”。周鸿二作为被征收人之一，在征收范围内拥有两处地块。一处为AB18-1号空地，面积为172.36平方米；另一处为与兄弟周鸿来共有的AB20-1号地块，周鸿二分得77平方米土地，并建有住宅。2016年，周鸿二分别与美兰区征收局签订了相关《安置协议》以及《改造项目集中购买住房、商业用房协议》，就AB18-1号空地取得了130平方米的住宅，就AB20-1号土地及住宅获得了70平方米的住宅，并顺利获得了相应的补偿款。2023年4月，美兰区征收局认为周鸿二因被征收现场编号为AB18-1之空地选择回购美舍嘉苑二期8栋A-601房，但其因现场项目AB20-1号已经选择回购美舍嘉苑二期8栋A-703房，故违反了征收补偿方案第十一条，无权再次选择回购房屋，向周鸿二作出行政决定，撤销AB18-1号空地的《改造项目集中购买住房、商业用房协议》、撤销相应的回购房源、通知周鸿二办理房款结算手续，并另告知周鸿二申请复议和提起诉讼的权利。周鸿二不服该决定，向法院提起行政诉讼。

【司法裁判观点】法院认为，行政协议之行政性主要体现在行政机关享有行政优益权，即行政机关在履行行政协议的过程中，为实现行政管理或公共服务目的及为保护公共利益而享有的超越合同约束的特别权力。行使行政优益权，应出于维护国家利益或社会公共利益的需要，并遵循诚实信用原则及比例原则。本案中，其一、结合《会议纪要》等在案证据，美兰区征收局收到周鸿二提交的不予撤销案涉集中购买住房协议之申请后，就周鸿二陈述、申辩的家庭住房需求问题开展集体讨论，后双方协商未果遂然成讼。由此，美兰区征收局作出案涉撤销行政协议行为前，已经穷尽办法但无法使行政协议恢复到正常的履行状态，故具备行使行政优益权之前提条件。又结合在案的两份《海口市美兰区下洋瓦灶片区棚户区（城中村）改造项目征收货币化安置协议》及其他证据可知，周鸿二在案涉项目中被征收了现场编号为AB18-1号、面积172.36平方米之空地，又被征收了现场编号AB20-1号、土地面积77平方米、建筑面积70平方米之房屋。美兰区征收局针对以上两处被征收物均与周鸿二签订了集中购买住房协议，分别约定向周鸿二提供美舍嘉苑二期8栋A-601房、8栋A-703房两套房源。然而，美兰区征收局向周鸿二提供美舍嘉苑二期8栋A-601房回购房源之行为，既违反了《海口市美兰区下洋瓦灶片区棚户区（城中村）改造项目征收补偿方案》第十一条之规定，也侵害了国家利益、社会公共利益，具体原因为：以回购房屋形式实施的实物安置，具有国家补偿的性质，由国家通过政府财政资金对于安置房屋价款予以补贴。若继续履行前述集中购买住房协议（征收现场编号：AB18-1），不仅会对案涉下洋瓦灶片区棚户区改造项目的其他安置人员显失公平，从而损害集体权益，还会增加政府财政补贴资金的支出，进而加大征收成本，导致国家利益和社会公共利益受到损害。故美兰区征收局撤销案涉行政协议系出于维护国家利益、社会公共利益的需要，行政行为之目的具有正当性。其二、行政机关行使行政优益权应遵循诚实信用原则。在行政协议争议中主要是指信赖保护原则，即非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定。本案中，周鸿二明知或应当知悉其在被征收范围既有住房，又有空地，而该空地结合已公示的征收补偿方案并不符合可以回购房屋的条件。但周鸿二仍就其所有的空地与美兰区征收局签订案涉集中购买住房协议，符合在订立行政协议时隐瞒、欺骗行政机关的情形，具有过错。故周鸿二对案涉行政协议不应具有合法期待，亦因此不具有信赖利益，更不具备期待行政机关对合法信赖利益予以保护的前提。其三、行政机关行使行政优益权应遵循比例原则，即兼顾行政目标的实现和保护行政相对人的合法权益。如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内。本案中，经海口市审计局发现并指正错误后，美兰区征收局在合理期间内启动自行纠错程序撤销该协议，并通知周鸿二在被撤销回购房源资格后办理房款结算手续，另告知其申请复议或提起诉讼的权利。综合以上事实，周鸿二依照案涉补偿方案能够取得的征收补偿并未减损，其合法权益受到的影响已被合理限制。故美兰区征收局撤销案涉行政协议，符合法益的均衡，未违反比例原则。

【律师提示】本案给行政机关的参考意义在于，在撤销行政协议时，需要对相关实体条件进行审查，保证撤销行政协议的行为目的具有正当性、遵循诚实信用原则、遵循比例原则。本案中行政机关作出撤销行政协议的行为是出于维护国家利益、社会公共利益的需要，其目的具有正当性；行政相对人在订立行政协议时存在隐瞒、欺骗等情形，具有过错，不具备信赖利益；行政协议被撤销后，行政相对人所获得的征收补偿实际上并未减损，其合法权益受到的影响已被合理限制。因此，行政机关行使行政优益权撤销案涉行政协议，目的正当、理据充分、合乎法律，获得法院支持。

【案件名称】蒋某诉某房屋拆迁安置管理办公室行政协议案

【案号】（2021）苏01行终311号

【基本案情】2017年8月1日，某区拆迁办对蒋某房屋进行入户调查，制作《入户勘查记录表》，确认涉案房屋面积为421.98㎡。2017年12月16日，林某与某区拆迁办签订《搬迁补偿协议》，约定补偿总额、申购安置房及支付部分补偿款，并交付房屋。2017年12月16日前，蒋某家庭内部进行协议分户，林某和林小某各分配权证面积91㎡，并分别签订补偿协议。2018年9月，某区拆迁办提起民事诉讼要求蒋某及其子女返还补偿款189972元，后撤诉。2020年3月24日，某区拆迁办作出《撤销协议决定书》，以多计算补偿款为由撤销与林某签订的《搬迁补偿协议》及申购安置房申请，要求蒋某退还已领取的补偿款497656元。

【司法裁判观点】法院认为，被诉行为属于行政协议履行完毕后的自我纠错，系可诉的行政行为。行政机关具有自我纠错的权力和职责，但被诉行为存在以下问题：一是撤销协议的主要证据不足。《入户勘查记录表》记载涉案房屋建筑面积为421.98平方米，而在装修附属物补偿测算表、分户协议、搬迁补偿协议中双方确认的建筑面积均为1055.22平方米，两者存在矛盾。搬迁补偿实施过程中，某区拆迁办处于主导地位，不宜作对原告不利的解释。入户调查过程中，某区拆迁办工作人员、评估单位人员、建设单位跟踪审计人员、社区工作人员均参与其中，应推定调查工作是严谨、审慎的，某区拆迁办亦无证据证明蒋美荣在此过程中存在过错，原告在被告主导的搬迁行为中具有值得保护的信赖利益，在此情况下撤销搬迁补偿协议，违反了信赖保护原则。二是不符合正当程序。自我纠错作为一种行政行为，应当遵循正当程序原则。被告作出撤销决定前，未告知原告拟作出的决定，未说明撤销决定依据的事实和理由，未保障原告的陈述、申辩权，违反了正当程序原则。三是不符合比例原则。某区拆迁办主张多支付的189972元系因无证房面积计算错误，影响的补偿项目为材料回收款和装修补助费，而认定的房屋面积140㎡没有变化，用于申购安置房的封闭资金亦没有变化，不影响原告申购安置房。除了材料回收款和装修补助费，其他补助费用均符合搬迁补偿方案中载明的计算方法，亦符合搬迁补偿协议载明的相关政策依据。因此，即使存在计算错误，也只需对协议中部分内容进行变更或撤销。某区拆迁办撤销与此无关的安置房申购申请及其他项目的补偿，超出了必要的限度，违反了比例原则。据此，法院判决撤销《撤销协议决定书》。

【律师提示】从本案中法院认为行政机关行政行为违法的理由中可见，在行政机关对行政相对人作出不利决定时，应当审查行政程序是否符合正当程序原则。具体而言，行政机关在作出撤销行政协议的决定前，应当先书面告知当事人拟撤销行政协议的决定，并催告其履行相应义务告知其具有陈述、申辩权。在送达前述书面通知履行完告知义务后，行政机关可正式作出行政决定，撤销行政协议，并要求行政相对人履行相应的义务，同时告知其具有申请复议或提起诉讼的权利。若行政相对人仍不履行义务的，行政机关可考虑向法院申请强制执行。经笔者整理相关程序流程图如下：